BBC:特朗普的对台遗产,拜登继承的筹码与挑战

2021年01月20日 15:03 BBC中文网

台湾海峡两岸都在等待,看拜登会怎样亮出他的“台湾牌”。

从新冠疫情到满目疮痍的美国经济, 今天(1月20日)走马上任的拜登(Joseph Robinette Biden Jr)宣誓就职正式成为美国第46任总统后, 将面临许多棘手的难题,其中许多与特朗普(Donald Trump)四年执政期间留下的政治遗产有关。

台湾问题是这些问题中的一环。在拜登就职两周前,特朗普政府仍在台湾问题上动作频频向北京施压,包括解除了在美台关系上所有自设的往来限制,并宣布美国驻联合国大使克拉夫特(Kelly Craft)将会到访台湾。虽然克拉夫特访台最终因政府过渡交接问题取消,但这使得外界对特朗普的继任者拜登的台湾政策更添关注。

中国外交部发言人华春莹周一(18日)称,鉴于美方错误行径,中国已经决定对在台湾问题上表现恶劣的美负责官员实施制裁。但华春莹并没有提供被制裁官员名单。

有分析称,特朗普执政四年留下的对台遗产,为拜登提供筹码,将来与北京在其它有争议问题上讨价还价,但也会为美国政府带来挑战。 有学者认为,在日益强势的北京面前,包括与台湾在内的民主力量结盟是拜登面对中共最有力的武器。

特朗普的对台政策: 不走常规路

大部分关注台湾问题的人士均认同,特朗普执政四年期间处理台湾问题的方式突破了其多位前任的惯常做法。

2016年12月,特朗普以候任总统的身份接受了台湾总统蔡英文打来的贺电。这是自1979年卡特总统任期内美国同北京政府建交后台湾总统首次同美国总统或当选总统通话。在这之后,在美中关系急转直下、北京与台湾政府关系持续僵化的同时,美国同台湾的官方互动愈加频繁。

特朗普与蔡英文电话交谈打破了1979年华盛顿与台北断交、与北京建交以来的常规。

北京认为,自治的台湾是中国的一部分,并拒绝放弃武装统一选项。

特朗普在任四年以来共进行过11次对台军售,是台美断交至今宣布对台湾军售最多的美国总统,其中还包括向台湾出售最新型F-16战斗机。

由于台湾问题在中美关系中的敏感性,以往的美国政府通常会避免在这一问题上采取会引发中国强烈不满的举动。军售便是其中一个关键议题。

尽管根据美国的《与台湾关系法》,美国对台湾的政策包括向台湾提供防御性武器。但自老布什(George H.W. Bush)时代之后,尽管台湾不断向美国当局提出请求,在中国的强烈反对下,没有一位美国总统向台湾出售过战斗机。历任美国政府均通过台湾政策的平衡避免台海局势紧张,以及中美关系产生裂痕。

但是这并未使得中国在台湾问题及其他影响中美关系的问题上采取温和让步。2015年,中国颁布的《国家安全法》中明确提出,台湾人民应该尽到“维护国家主权、统一和领土完整”的“全中国人民的共同义务”。2019年1月,习近平公开表示,中国人不打中国人,但不会放弃武力统一台湾,以对抗台独以及境外势力。

在特朗普任内,到访台湾的美国官员级别也不断升高,2020年8月,卫生部长阿扎尔(Alex Azar)前往台湾,成为1979年以来访问台湾最高级别的美国政府官员。同年3月26日,特朗普正式签署生效简称“台北法桉”的《2019年台湾友邦国际保护暨强化倡议法桉》,有评论称这代表保护台湾“外交”已纳入美国国内法。

前美国国防部官员、新加坡国立大学李光耀公共政策学院高级访问学者唐安竹(Drew Thompson)对BBC中文称,特朗普政府在对台关系上明显有别于奥巴马时期甚至之前布什政府的处理方式。

“我们在奥巴马政府时期学到的教训是,为了投中国所好而在行动上有所顾忌并不会让你在政策上有所收获。本质上,中国就是要对其它国家特别是美国想做的事情说不,又没有为此而有所让利,“唐安竹说。

奥巴马时期,美国对中国继续实行中美建交以来的对华接触与遏制并行的政策,通过促进各项交往满足自己的战略利益。奥巴马首个任期内对中国多有迁就,试图换取中国在气候变化、朝核问题等国际事务上的合作,但中国在南海地区的行为越发激进,在朝核问题上没有帮助美国取得想要的进展,使得奥巴马对中国的态度转变。2012年,美国政府针对中国向世界贸易组织提出了两次重大诉讼,同时奥巴马的外交政策重心也向亚太地区转移。

拜登的筹码与挑战

在特朗普卸任前夕,美国政府在台湾问题上没有出现任何松动迹象。2020年12月27日,特朗普签署《2020年台湾保证法桉》(Taiwan Assurance Act of 2020),其中提到美国需支持台湾自我防卫能力,军售台湾正常化,以及协助台湾参加国际组织。2021年1月9日,美国国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)宣布,解除过往美国国务院对台湾交往限制的所有“内规”,过去美国国务院对行政单位所颁发的台湾"接触准则"也都作废。

位于美国的全球台湾研究中心(GTI)研究员张倚维指出,特朗普政府在最后时期针对台湾出台的政策意在迫使拜登继承自己留下的海峡政策,从而使得特朗普的政治遗产在今后数十年的美中竞争中显得“可见”。

她认为,特朗普的台湾政策给拜登留下了同中国谈判的筹码,这个筹码不仅限于台湾问题,同时也包括其他话题。但同时,如何处理这份遗产给拜登带来了挑战。

唐安竹认为,在台湾问题上,特朗普政府不仅加强了对台北的支持,同时还得以在朝鲜等其他美国关切的问题上与中国进行有效互动。

“特朗普政府实际上证明了一件事,你可以容忍与中国之间的紧张局势和裂痕较原本高出许多,而美中关系的成果仍然与原本一样。虽然这绝对是假设性情况,但如果美国当初没有卖给台湾武器,中国或许不会给予美国市场准入及产业政策改革等第二阶段(贸易)谈判(开出的条件)。特朗普政府从中认识到一件让他们感到自豪的事情,即他们在承受与中国之间的摩擦较原本严重许多的同时,仍然可以实现自己的目标。”

2020年8月,美国卫生部长阿扎尔前往台湾,成为了1979年以来访问台湾最高级别的美国政府官员。

在中美摩擦不断的情况下,拜登在台湾政策上的动作会被解读为他对北京政策的一部分。因此,如何处理特朗普留下的“台湾遗产”,是海峡两岸对拜登的一大关注。

与特朗普任内的大部分政策一样,其台湾政策同时也受到许多分析人士质疑。 他们认为其政策出台过程仓促、冲动、不可持续。

唐安竹便认为,由于特朗普本人不参考他人意见,这给他的官员们制定政策时带来了巨大困难,特朗普任内的政府决策大多是“直觉性的”。

他表示,特朗普政府向拜登政府的过渡程序存在诸多问题,因此拜登政府在成立伊始可能无法很好的掌握目前美国政府既有的协议、承诺,但最近蓬佩奥宣布取消与台湾沟通内部限制的决定给了新政府政府一个机会。“这给了(拜登)政府一个做评估的机会,让他们可以审视在蓬佩奥取消该限制前已经存在的机制,以及创造一个新的、符合拜登政府优先事项的沟通框架。”

“无论是遵循还是推翻特朗普对台湾的政策,对拜登来说均是一份挑战,”张倚维向BBC中文指出。

拜登的对台立场

目前拜登内阁中的诸多亚洲政策关键职位尚未公布人选,所以无法明确判断其政策走向。但外界仍试图从拜登本人此前作为参议员的投票记录及其公开发言中找寻一些他对台湾问题立场的蛛丝马迹。

1979年,作为参议员的拜登曾对《与台湾关系法》投出赞成票,以规范华盛顿与北京建交之后的美台关系。拜登过去曾多次表示,要信守这部法律。

他曾公开撰文批评小布什破坏美国对台湾问题的长期模煳政策。拜登表示,美国自废除与中华民国签署的共同防御条约后“便没有义务防卫台湾”。他还曾表示,依据《与台湾关系法》,美方支持“一中政策”,但两岸应该通过对话决定如何和平统一。

台湾正寻求美国愈来愈多的政治和军事支持。

但拜登也曾在日益强势的中国面前表达过支持台湾的声音。他曾在2001年表示,帮助台湾保持其有活力的民主是美国的关键利益所在,他坚持认为台湾的未来只能通过和平方式决定,且需要符合台湾人民的愿望。

在竞选期间,拜登曾经多次表示,将在上任后对中国保持强硬立场。他还曾在大选前夕曾投书北美发行量最大的中文报纸《世界日报》,称当选后会深化与台湾的外交往来。

拜登提名的国务卿人选布林肯(Antony John Blinken),此前曾多次表达对台湾的支持。早在2015年,时任副国务卿的布林肯在美国国务院与当时以民进党总统候选人身份访美的蔡英文会谈。拜登胜选后,台湾驻美代表萧美琴与布林肯通话致贺。

一名拜登过渡政府官员向《金融时报》表示,拜登在竞选期间明确表示他将依据规范美台关系及“一中政策”的《与台湾关系法》。就职之后,拜登将会继续支持以和平方式解决海峡问题,且需要符合台湾人民的愿望及最大利益。

“他一直以来都说,美国对台湾的支持必须保持强大、有原则、且跨党派,他计划为保证这一点作出努力,”这名官员表示。

拜登的武器:“民主价值同盟”

2020年11月9日,台湾媒体对拜登赢得大选的报道。

香港岭南大学亚洲太平洋研究中心主任张泊汇认为,与特朗普相比,拜登在处理台湾问题时应该会更加谨慎。

他指出,拜登本人讲过,虽然同中国的竞争不可避免,但会避免热冲突,因此预计拜登不会进一步提升美台关系。但他同时认为,拜登也不会废除特朗普留下的许多政策。

“他能做的其实更多是他不去采取(进一步)行动,”张泊汇告诉BBC中文。“他不会主动通过台湾问题强化同中国的冲突矛盾,而是会更加管理台湾这个问题,让他不会成为中美冲突中的一个主要因素。”

澳洲国立大学讲师宋文笛指出,拜登时代台湾在中美关系中的角色虽然可能下滑,但台美之间的实质连结将会上升。

他指出,拜登本人有多边主义倾向,因此不会像特朗普用台湾作为筹码激怒北京,而美国可能出现的国力下滑会让台湾作为民主盟友对美国的价值更加凸显。

“拜登年代塑造民主价值同盟更加不可或缺,"宋文笛表示。"美国国力下滑意味着华盛顿更加需要盟友协助,共同出力维持自由主义国际秩序。”

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